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独山县随笔


今天时间有限,写个随笔。


关于最近独山县400亿天量债务,建了一堆形象垃圾工程的事,岱岱也关注了,心疼心伤。


魔幻现实主义啊。


关于这件魔幻事件能发生的根源,不仅在于独山县的那头老虎个人主观的作死,实际上,还能更深的看到一些 东西。


今天发一篇周小川童鞋在2011年清华百年庆上的演讲,帮助大家更好理解这种现象能出现的根源。






清华大学经济管理学院

清华金融高端论坛




周:大家晚上好,非常荣幸能够参加百年校庆的活动,为金融高端讲坛做点贡献,我并不知道我是第一讲,来了就对了,特别感谢院长对我的详细介绍。


我今天讲城镇化以及其融资的问题。


这也是经济管理学院重点关注的问题。在全球金融危机中,中国采用了一篮子经济政策。主要是为了克服全球的金融危机。自身发展的需要就是城镇化,就是城镇化中有大量的农业人员带动了出口业务,消费需求的增长,城镇化每年增长1%,现在城镇化率47%,同时带来了一些问题。同时有很多人持有批评的建议。很多人认为如果城镇化太快会导致社会的毕病,削减农业,导致城镇基础设施,住房等问题的出现。城镇化必然需要大量的资金和投入,究竟什么养的方式合适,是否会导致抵消,融资不能偿还,抵消等问题,以及土地财政问题,这里也涉及到财政和金融市场的关系问题。此外,也涉及到中国的十二五规划问题,我前几天在博鳌亚洲论坛,主题进一步聚焦就是中国的十二五规划。


很多的中国人对十二五规划都有一定的研究,很多外国人来说是一个很新的题目,代表就是十七届五种全会,加强地方融资管理,防范融资分先,鼓励民间融资,总体来说几层意思,政府什么功能,地方什么功能,鼓励民间资本进入城市化的进程中。


今天就和大家分享一下,这个问题有一点跨行业,既不是金融问题,又不是经济学问题。有点发展经济学的问题,在中国的城镇化的过程中,都有这样的问题。


第一个议题,先介绍几个概念。如果没有明确的概念讨论就会很混论。


我想介绍的第一个概念是城镇化需要大量的资金,而财务就会有很大的负担,那么这个财务负担能否在时间轴上面平移。


城镇化发展,地方政府里面主要是城市政府真正在负责城市的建设,供应设施,公共设施,公共服务,保护环境,美化城市,吸引投资,那么这些事情是政府必须做的,相比之下,省一级政府相对来说轻一点,传统的城市财政是什么状况呢,大家的概念就是城镇收入多少干多少事情。你有多少干多少,中国的预算法规定地方政府不允许大赤字,也不容许战略融资,不容许以外债的形式融资,主要是世界银行的贷款,其他情况下是不允许贷款的。目前就是融资为未来的发展打下基础。我可不可以用未来的收入干现在改善城市基础设施,公共服务,城市美化的事情呢。收入我过去也有,收入水平低,我可否用未来的钱,这里可能涉及房产税,全球的经验表明,财产税主要是针对房地产,房地产可能未来有增长的空间,如果使用未来的收入支持现在的投资发展,这么一听下来,就是在时间轴上面平移。我可否考虑使用未来的钱支持现在的使用。这里不光是市政政府的要求。其中最典型的就是住房抵押贷款。穷人使用富人的钱。穷人要买房子,借富人的钱买房子,用未来很多年的收入支持现在的房子。那么我们说将这个概念移到城市建设中,如果城镇有一个合理的税种,我们考虑究竟给地方政府什么税种。比较典型的做法就是市政债。使用市政债来支持建设,如何还呢,就是依赖于财产税。城市化率越高,那么财产税也就越高,你借的钱多就有了还款的保障。那么油了市政债以后市政就解决了这个问题。


第二个概念设计市政公共财政的偿还,究竟是什么样子。


我们可以设想两个极端。公共服务是不赚钱的,所以依赖于一般性财政收入偿还的。这是一种极端。另外一种极端是,随着最近几十年的发展,地方财政理论的发展。大量的基础设施是可以使用者付费的。我想你们这里很多人是美国回来的。美国提出这个问题是在关于公共图书馆的问题,发展了一种卡,按照看书的时间和图书的类别计算出使用的资金。变成了uSer charging 。这都是学者味道的例子。


但是最为普遍的例子来自于收费公共。过去分不出谁使用,那么就是使用者付费,谁使用谁交钱,燃油税也是这样的一个情况。随着科技的金融,user charging 发展的越来越厉害,伦敦就是汽车金融伦敦区就收费。有效地积水手段就是高清晰摄像头,你必须交税,如果不交就要罚款。新加坡是使用电子卡的方式。过去在中国的公共财政理论中,比如说路灯,你不知到谁使用了路灯的灯光,只能使用公共财政。而学者建议每人都有一个移动的电话设备,如果经过了这一段路,就可以计算出走出的长度,计算出使用的费用。但是这里面没有太大的意义。


(岱岱之前在群里聊的新基建为地方开辟新税源,所谓的路灯费,不是岱岱的原创,11年就听周小川提过了,只不过11年没有5g没有新基建,这个成本投入和税源收入不匹配,所以周小川只是举路灯费当例子)


我们有了两种方案。还有一部分是在两者之间的部分,一方面不使用使用者收费,一方面从公共财政的角度应该为公众提供服务。所以我们可以使用部分使用者付费,一部分使用地方公共财政来付费。这里的钱不管使用什么途径来偿还。这里也抱框了地方财政也包括了使用者付费的方法。比如说水费,是否能够由市场确定价格是不确定的。多数都是采用行政方法决定的。通常就是模拟建立一个金融模型,制定出了价格。很多的情况下价格的制定和价格的承诺,都是在使用成本。。。比如说水的价格,垃圾处理的价格。这类价格确定了以后确定了一种公共关系。给市场融资带来了关系。价格对于地方政府来说承诺这样的价格是非常重要的,建立了融资市场提供融资的可能性。


第三个概念是土地具有类似的属性。现在是土地有偿使用。


谁使用就承担使用的费用,其实土地既包含住房,商业,基础设施。可以看做是在公共设施和使用者付费之间的一种。我们目前人太多,可以耕地太少,土地比较紧张,价格较高,这样一方面保证农业的发展,另一方面带来了城镇化的高成本,90年代带来了很多的问题。土地价格不透明。现在是采用招标的方式,体现了公平竞争透明的方式。如果土地供应量低的话,导致住房,商业的地产价格高,比如小生意价格传导到使用者,因此影响城镇化的建设,土地照样可以按照刚才的理解,可以不是百分百的使用者收费,现在搞廉租房,主要是政府保障城镇化的发展,是一种混合的形式。我们知道有很多争论,说地方政府太黑,收到钱贪污腐败。如果使用到了城镇化发展了,那么也就无所谓了,看世界哪个国家都是依靠土地来进行城镇化建设的。真正缺钱的地方财政是西部地方城镇,而有钱的城镇也不是多数依靠这样的方式。假如有两种不同的土地供应制度。一种是挤牙膏的方式,一种是依靠城市发展规划,依靠规划进行土地供给。总之,土地作为城镇化的要素和上面的两个议题都死有关系的。


下面我们回到一个现实的问题。


现实的问题是:我们当前城镇化过正中融资有很多难点,一个是对当前状况,如果没有一个合理的中央和地方财政关系。那么地方财政就希望能够通过土地获得财政。由于地方财政没有别的办法,你不允许它融资,第二个是地方土地财政还不够,依靠亚洲金融平台,变相借钱。SPV就是设立一个公司,公司连着市政交通,水利共计,如果不够,地方政府给少量的资本金,另外有收费权管理,就是价格管理,未来的水价,收费公路的价格。这样保证回收率,使用这个平台融资,这就是使用了时间轴转化。当前的钱哪里来,找地方银行借,但是银行不是傻瓜,要审核这个事情,符合银行的衡量偿还标准,所以地方融资就实现了。好多政府就是地方融资平台借了上万亿。所以十二五规划要管理地方融资,防范融资恶化的问题。有一部分还款付息都是依靠地方财政来偿还的,还有一部分是依靠使用者收费来偿还,还有就是地方财政+使用者收费。当前的一种选择就是依靠地方财政融资平台。


西方哲学就相信,存在的就是合理的。但是目前是很不合理的。地方财政是否应该为使用者承担成本。这又回到了公共财政理论。目的税,财政税。比如说某些税就是做医疗的,某些就是一般税收,这些税收可以为市民承担一部分使用成本。这里并不存在100%的对应关系。三部分结合使用,没有什么不妥的地方。这是一种出路,还有一种出路就是发行市政债,通过发债方式筹集资金,投入到地方公共设施,我们如果大家都方便使用就是使用者收费,如果不方便就是地方财政。我们采用这样的方式,基础设施搞得好,城市建设好了,有价值,保证了偿还能力形成了良性循环。


但是到目前为止,中国还没有市政债,预算法里面没有这样一项。但是为了应对金融危机,刺激内需,那么就融资来建设,利用城镇化。2009年政府发行2000亿为地方财政提供资本金。但是当前最好标明所属,让地方负责,2010年继续为地方财政发,明确了所属关系,建立了偿还机制。还有一个好处就是不同的地方发行的债就是不同的价格,不同的评级,不同的信用,今后对各省的财政产生了约束力。我们没有很容易找到轻而易举的找到解决应对地方财政的融资问题。这里主要是利用了城镇化。


这个议题多次在人大财经委提出来,不如有市政债,如果搞不好,就会有坏账,我么可以从美国的地方政府案例中得出结论。


虽然说金融市场定价有一定的滞后,评价机构如果没有评出来,就会导致有误。我们是否相比之下市政债是否比地方融资平台融资的问题好一些,还有一个问题是我们没有财产税,重庆上海试点的是房产税,因为税种都需要立法,税率有一定减免范围,给国务院和地方局有一定的灵活性。有人预测房产随会扩大。我们讲城镇化发展在实践轴上平移,而财产水能够很好的实现。当然单一的工具不一定有效。不同的国家情况不同,很多的国家没有以前有很多的积累,可以使用积累下来的钱使用,我们则不一样,城市化进程快,中央财政也没有钱,以前也没有积累。导致我们是否可以使用未来的钱。这种措施需要我们考虑是否使用市政债和财产税。


我们已经中央代地方发债,有关讨论也在进行中。如果我们走出一个新的体制。我们倒过来算账,解决融资平台问题。以前的使用者付费继续,其他的一些不合格的,转变为金融市政和融资的混合工具,让它变成优质资产,解决当前地方政府融资平台的风险环节。


第三个问题:我们对于市政债和约束机制的理解。


80年代中期曾经有过这方面的讨论,这里就涉及对于这种工具的问题,就看你理解程度。其中有两个问题,第一个就是我们的预算法不允许地方财政有赤字,我们通过金融危机发现欧洲政府危机,美国政府融资问题。我们怎样定政策。还有一个现象是县乡财政欠账的问题。银行想把这个问题解决,那么如何解决呢,因为相当一部分是使用到了好的地方。这是很久以前的现象,那么与其说允许地方政府变相借款,不如发债,金融定价,规范化。第二个问题就是:新人不买旧账,一换人就前面的钱酒不给还了,这怎么解决。是否会导致更加糟糕的体制。金融市场也不是傻瓜,金融市场考虑是否能够偿还,通过给予评级。那么评级导致你后来人换了才能够借钱,否则融资成本提升。这样问题就是中国缺乏评级机构,金融市场是否有定价的能力,为市政债提供评级。


我们向社会主义体制发展,究竟这样的体制是否有效,也在研究中。


第一个:金融生态系统。


金融生态是2003-2004年提出和推广的,就是想说地方政府想借钱发展快,就要对金融机构,地方政府都知道,地方政府基础设施建设吸引外资,以前地方政府对金融机构限制使用政府权力。


那么现在金融生态系统要求,如果地方政府做的不好,金融机构就将融资上传到总行投资于金融生态系统好的地方去了,这里就是地方信誉等来画一个地方多为坐标的评价系统,这是社科院做的工作,金融生态系统提出以后到地方,就有了很大的相应。我最担心的问题是金融危机时候比较严重的问题,一种是地方信托投资,借钱换不上倒闭的情况。


1998年就有这样的情况。当时中央财政没有钱,地方财政也没有钱,这样可怜的财政(11%中央+地方财政占GDP)。最后解决的办法就是谁的孩子谁抱,谁批准的,中央和地方各负担一部分。中央没有钱,央行通过再贷款。当时最担心的就是这边钱后边人会不会还款。我们自己认为没有人还了。现在这些钱已经环的差不多了,少数延期还了。早期主要是运用了金融生态系统约束的机制。如果地方政府不还,再贷款就会有问题。这种作用起到了非常明显的作用。这个系统就是社科院做的。尽管做的过程中也不见得那么精确,但是有一条这是一个独立的学术机构,没有经济利益,做这项工作不能吃喝吃请,收红包。这是金融生态评级所禁止的。评价不从评级机构收钱。从购买者(中央央行)拿钱。这个是现在处于摸索的阶段。


大家现在认为现在要变革评级机构。现在全球金融理事会,要减少对评价机构的依赖。鼓励大公司自己评价,还有就是对评级机构的激励机制。最近得了奥斯卡的奖项的电影是(Instant Job《监守自盗》)。评级机构和咨询业务严格分开。


因此我们就说这个探索有一定的道理,社科院不受评级机构的钱,可信率较高一些。总之,我们有这样的摸索和国际评级机构的经验,我们可否走出一条新的道路。可以安排一个谱来解决地方融资平台问题。其中地方融资平台做的不好的部分给地方财政,同时也给地方财政找出路,还有一些地方政府骗贷,则就要让他付出代价。这样我们可以鼓励民间资本的参与。在一定程度上解决投资对象的问题。而且地方政府也可以使用适当的杠杆率的融资。


第四个问题:一般均衡。


以前是使用这样的方法。解决城镇化土地供给的问题。生产要素可以在经济体中配置,究竟多少土地够城镇化发展,比如说安排进口,如果腰带勒紧是否出事的问题。为什么不进口呢,那时候使用外汇,现在外汇太多了。在加入WTO以后,会有问题,进口大豆(转基因大豆,是否击垮中国的大豆产业,去年5000万吨)。2001年中国加入WTO,我们跟随欧洲抵制转基因大豆,贴标签,我觉得转基因是有很多的问题。是否会有问题。现在大家觉得很好,解决了土地紧张问题,解决了水紧张问题。


中国劳动力多,水和土地少,这正好解决了这个问题。但是有一个合适的量,土地可以变相进口的。你就要考虑进出口的安排,还有科技的安排。现在农业科技发展,种子科学,海洋科技,海洋生物提供的蛋白占比已经很大,主要是亚洲人口太大。虽然大面积的污染,但是也有很大的改善,海洋科技和农业科技也是连在一起的。以色列是应用了很多科技发展农业。中国很缺水,18亿亩田很大一部分是中低产田,所以能否有效利用,提高产量。就是土地当量。农业在土地另一个方面约束就是生态要素。科技作为一种要素对他有很大的替代作用,我们能够有一种很好的思路替代城镇化的思路。主流的安排就是碳市场,有助于将金融市场的资金转移到碳市场。使用未来能够减排的碳偿还初始的融资。着有可能使得我们真正的土地约束问题得到缓解,使得城镇化不像原有的约束那么强。农业将越来越资本密集型。我们以前是劳动力密集的,但是进城务工的人越来越多,所以劳动力密集就在降低,而农民的种子多数是购买的,所以慢慢资本密集化,金融机构要在资本市场起到很大的作用。







周小川这番言论是很上心的, 他这里只是演讲,比较粗略,后来自己写了一篇内容更详细的《城镇化及其融资问题 》,发表在了吴敬琏的《比较》杂志上。


可惜岱岱找遍了网络都没找到论文版,只找到这个演讲版。



《比较》虽然是市场派的大本营,但杂志水平很高,值得政经人士常读。


在了解独山县天量地方债的时候,岱岱之所以放这篇2011年的旧文,是想让大家有一个更大局观的了解。


2011年,主流界对地方债的化解途径,就是小川同志的交给市场解决的摸索市政债模式,然而,9年过去了,我们看到,当年的主流意见没有被贯彻执行下去。


现在依然是没有突破地方不能举债的法律红线,地方主要靠中央发专项债,地方搞城投平台等去融资。


用周小川论文版的话说,就是:“地方政府融资平台贷款实际在某种程度上就是地方政府的隐性负债,而且,在未来能否顺利通过专项税收,一般财政收入对平台融资进行偿还,还存着制度风险,仍然能导致商业银行的不良贷款”


周小川无奈的说:


“一方面规定不允许地方政府打赤字,一方面却允许地方政府变相打赤字,这样的财政纪律能在多大程度上有效?”


周的主张概括就一句话:“让上帝的归上帝,让市场的归市场!”


如果按照11年的设计走的话,独山县向市场伸手要钱,基本不可能借到400亿。


然而,我们当初没有选择这条改革路径。


为何?


岱岱只能隐晦的点下。


选在2011年开始高调支持探索地方市政债,也是有深刻原因的,因为那时即将换届。


一言以蔽之,从经济角度看,中特的市政债是地方要钱找市场,从政治经济学角度,中特的市政债是地方要钱找市场,不找中央。


上面就卡不了地方的钱袋子了……


这可能不太利于新时代中央集权和核心的形成了……


央地又博弈了……


所以,换届后,我们的确也曾一度按照主流意见摸索过中特市政债,但最终还是没有走的够远,依然没能让市场进行有效监管。


毕竟,在中国,经济和政治的关系太密切了,中国改革是一种十分繁杂牵一发动全身的精细工程,当时相比于解决地方债务问题而言,形成一个政令上通下达令行禁止的中央威权是更重要的。


没有一个稳定的强大的稳定的中央集权和领导核心,我们怎么能撑到今天?


矛盾有主要有次要,有轻重有缓急,为了形成威权维持威权进行深水区改革,我们不得不付出地方债务一拖再拖的代价,也付出了财政纪律难以为继的代价:


“一方面规定不允许地方政府打赤字,一方面却允许地方政府变相打赤字,这样的财政纪律能在多大程度上有效?”



2011年的话,言犹在耳。


因为这个机制本身就是非常之时非常之计,本身可能就有主观色彩在里面,(何谓主观色彩?你懂得),所以,在本身财政纪律就比较那个的时候,还加大监管缺失,这样独山县这个贵州十八线小县城,就成了这一代价最典型最突出的案例。


中国改革,是一个十分繁杂、牵一发动全身的精细工程。


很多时候,你想多头并进形成化学反应,但实际操作上因阻力不一,你只能单点突破后进行连环爆破。


很多时候,你想熊掌和鱼兼得,但实际操作上必然有取有失,你只能进行利弊权衡作出选择。


中国改革,是一个十分繁杂、牵一发动全身的精细工程。


独山县的事,让人心疼,心伤,虽然有其一定非常之时的存在合理性,但400亿这样的天量,只能说实在是太TM能造了。


值得我们警惕的是,其他我们有舍有得的改革中,千万不要再出现这样令人心疼心伤的代价了。





文章转载自微信公众号:吃瓜群众专栏pro

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